普遍意志是作為國家主人的人民所擁有的一種意志。而在《社會契約論》一書裡，普遍意志概念的首次登場，正是盧梭在說明為何人們會相互訂約、結成社會的時候。對盧梭來說，關於人類的一個重要謎團是：為什麼人生而自由，卻甘願受到各種法律習俗的約束？回溯人類歷史，在蠻荒時代，人們是天生天養。誕生於森林，便靠果實、林產維生；誕生於草原，便靠畜群維生；誕生於濱海，便靠海洋、漁獲維生。生活在這樣的一種自然狀態裡，人們的言行舉止未受社會規範束縛，單純依照本能來行動。原始人的生活，因此可說是種自由自在的生活。
不過，在這沒有社會規範的生活狀態裡，人們雖然自由自在，但有些事物的存在，卻會對人們的生命安全造成威脅。例如猛獸的襲擊、自然災害的破壞，或是強者的侵奪等外在力量，都可能危及個人的生存與自由。因此，當人們發現，單純靠自己或少數人的力量，無法與猛獸、災害和強者抗衡時，便只能凝聚眾人的力量，合作對抗外在的阻力。換句話來說，雖然人們在自然狀態裡擁有自然的自由，且沒有社會規範的束縛，但人們擁有的這種自由毫無保障。
此外，縱使人們在自然狀態裡，逐漸透過男女之間的結合，組建家庭，並發展出各式各樣的聚落、村落生活型態，這些初始的群體生活對盧梭而言仍難以替人們的自由與安全提供穩定的保障。說到底，這是因為當人們有了家庭、有了家產，有了人際之間的互動關係，便會開始相互評價，而人們也會開始有了自己有資格被別人重視或誇耀的想法。只不過，這種被盧梭稱為「自重之愛」(amour-propre) 的情緒，容易讓人在沒有得到重視或被誇耀的情況下，感到受侮、受傷，從而在人們之間埋下衝突的種子。當這種怨懟情緒最終爆發，報復性的征伐便可能出現 (DOI, 60-62)。
於是，為了尋求生命安全與自由的穩定保障，盧梭認為，人們將會設法建立平等社會，讓參與組建社會的每個人，都能在全體力量的保護下，安然生活 (SC, 59-60)。而人民的普遍意志，便是在這個結社過程中，所呈現出來的一個公共意向。
就此說來，當人們接受彼此、接受社會規範時，他們當下表露出來的意志傾向，理該是朝向公眾的。例如，在校園裡，班級幹部或導師有時會向班上同學收取班費，以支應全班採買上課用品或班級出遊時的開銷。這時，班級同學或許是出於同儕壓力，或許是因為導師要求，才會繳納班費。但無論是出於何種原因，在繳納班費時，學生們便會遇上一個「公共」概念。意即，當每位同學都被要求要繳納班費的時候，就會發現自己不是一個孤立的個體，而是整個班級的一分子。當然，在被要求繳納班費時，每位同學也會由此發現，在個人利益和班級的公共利益之間存在著某種關聯。如此一來，當一個學生接納了其他同學並願意繳納班費，他在當下所表露出來的意志傾向，便具有公共的性質。
同樣地，盧梭認為，當生活在自然狀態裡的人們接受彼此、相互訂約，並願意把自己交付給公眾安排後，國家、社會等公共生活便會在他們之間形成。至於人們原本享有的自然自由，則會在訂約之後，轉變成為受法律規範保障的公民自由 (SC, 64-65)。有關這個經由人們彼此約定，從而建構社會、國家的契約內容，根據盧梭的描述，大概會如下文：
我們每個人都將自己，和屬於自身的所有權力交付給公眾，並在至高的普遍意志之下，接受指導；而作為整體，我們則把每位成員，都看作是全體不可分割的一部分來對待。(SC, 61)
由此看來，當生活在自然狀態裡的人們，願意心向公共、接受社會公眾的規範和要求時，在他們之間便形成了一種整體關係。而在這樣的關係裡，透過人們心向公共、願意將自己交付給公眾所表露出來的共同意向，便是至高的普遍意志的雛形。
如此，一旦我們接受盧梭的說法，人民的普遍意志為何會是主導國家如何運作的最高原則，其理由便相當清楚。這是因為，當人們為了自身的自由與安全尋求保障時，他們便會傾向接納他人，並和他人一同按照全體的公共利益與意向，組建社會、國家。就此說來，正因為國家是依眾人的公共利益與意向，亦即是按人民的普遍意志所建立，國家負責的各種公共事務或其下屬的各個政府機關，便理所當然必須按照人民的普遍意志所提出的要求或指引來運作。而在盧梭提出的這般說法中，便呈現出了一個有關人民主權的理論。
說到這裡，人之所以生而自由，卻又甘願受社會規範束縛的原因，便是因為人生而享有的自然自由，若沒有社會力量的保護，將容易受到外在事物的侵擾，甚至連生命安全也將失去。而人民的普遍意志，在盧梭的筆下，便是主導社會、國家應該如何使用全體的力量，來平等地保護眾人的自由與安全的最高依據。
※ 本文為出版社提供之文摘，摘自 (2019). 普遍意志. pp.63-68 。
